Суверенитет је један од најзначајнијих и најспорнијих појмова друштвених наука од 16. века до данашњих дана. Од настанка првих држава, преко Вестфалског мира 1648. године, па до Првог и Другог светског рата (са присутним прекидима), суверенитет као облик државотворног израза био је и остао основ уређења односа међу државама. О томе сведоче бројни међународни документи од поменутог Вестфалског уговора, па до Бечког, Париског или Берлинског конгреса, Версајског мировног уговора, Уговора из Лондона, споразума из Дамбартон Оукса, Повеље ОУН, итд.

Међутим, протеком векова, са променама у међународним односима, које на чудан начин прате и промене у правној, социолошкој и политичкој науци, дошло је и до промена у поимању суверенитета. Од глорификације суверенитета као облика једнакости међу државама и потврде државотворности једне нације и државе као субјекта, схваћен као suprema potestas, последњих деценија суверенитет је проглашен анахроним појмом (како у политичким тако и у научним круговима), реликтом прошлости у глобалном селу будућности.

Тако се данас неретко суверенитет доживљава као „високо емотиван симбол“ (Каплан), „…да суверена држава у смислу самоодређујућег ентитета никада није постојала…“ (Клефенс), оптерећеног „приговором застарелости“, док, са друге стране, бројни аутори и даље суверенитету дају значајно место (Брајли, Камилери, Аврамов, Крећа, Весна Кнежевић Предић). Зато се и данас оправдано може поставити питање: шта, са посебним освртом на концепт ЕУ, у данашњем свету представља суверенитет? Нема сумње да од тренутка када су државе изгубиле ексклузивитет јединих субјеката међународног права, када су то постале и међународне организације и појединци, јасно је дошло до нових облика схватања појма суверенитета. Од негације суверенитета која не постоји као друштвена чињеница, па самим тим и као политичка или правна чињеница, до покушаја апологије суверенитета као камена темељца прошлих и будућих односа у теорији и пракси међународног права и теорији међународних односа. Суочавајући се са таквим развојем догађаја и променама у схватању суверенитета отишло се у даљу релативизацију и фрагментацију. Суверенитет се даље диференцирао као унутрашњи и спољашњи, колективни и појединачни, суверенитет као политичка или стварна чињеница, суверенитет као идеја и суверенитет као стварност, суверенитет као глобални или регионални концепт, итд.

Различита схватања суверенитета

Када је реч о суверенитету и ЕУ увек се мора поћи од чињеница да ЕУ, у оквирима модерног међународног права, представља најзначајнији облик наддржавног и наднационалног организовања. Зато, када се говори о односу суверенитета и ЕУ увек се морају назначити поједине карактеристике које представљају ако не негацију онда могућност да се суверенитет посматра на другачији начн. Ово из разлога што је ЕУ превазишла све познате форме наднационалног организовања и међудржавних савеза.

У условима функционисања ОУН, која, иако заснована на начелима суверенитета и суверене једнакости држава чланица, уз несумњиво ограничење у виду постојања СБ, као пре свега политичког тела, чије су одлуке обавезујуће за чланице, у условима захукталог Хладног рата, нарастајуће снаге једине праве силе победнице из Другог светског рата и нарасле потребе економске сарадње, приступило се практичној разради ранијих теоретских ставова и снова о јединственој европској држави.

Такав облик организовања у светлу тумачења начела суверенитета је тешко и дефинисати, с обзиром на специфичан карактер тј. мешавину уговорно-правног и политичког аспекта, са посебним освртом на устројство и надлежности суверених држава и институција ЕУ. Парадоксално је да је паралелно са напорима за оснивање онога што је касније постало ЕУ на другачијим основама у погледу суверенитета приступљено оснивању ОУН.

Ваљало би указати да за разлику од ЕУ, ОУН формално облик удруживања никада није доживела као негацију суверенитета. То је најбоље формулисано у члану 2. Повеље („…организација почива на начелу суверене једнакости свих њених чланова..!“). Наравно да је и на овом месту потребно истаћи поједине институционалне облике ограничавања суверенитета кроз постојање СБ ОУН, и права да бринући о одржавању међународног мира и безбедности Савет безбедности поступа у име свих чланица ОУН (члан 24. Повеље).

Тако треба указати да ЕУ представља облик организовања међународно признатих држава у коме постоји извршни орган који не чине представници држава оснивача или чланица, државе чланице су обавезане одлукама без сопственог пристанка, исто као и појединци, постоји читав систем наддржавних правосудних институција, итд. Али, ваљало би поменути и чињеницу да ЕУ данас још увек садржи значајне симболе суверенитета схваћене на класичан начин. Тако у већем броју чланица ЕУ још увек није либерализовано тржиште некретнина (не омогућава се продаја некретнина странцима на одређеном делу територије), ограничено кретање радне снаге, задржано право да се одлучује о таксама, правилима риболова, итд.

Суверенитет је такође пролазио кроз различите фазе у институцијама ЕУ. Од Луксембуршког споразума из 1966. године, који је омогућавао једногласно одлучивање у Савету министара, а државама омогућавао право вета по питањима која су широко дефинисана као од значаја за националне интересе, до све већих уступања надлежности држава чланица. Касније са Јединственим европским актом (ЈЕА) и Уговором о Европској Унији (тзв. Мастрихтски уговор) из 1991. године, омогућило се и одлучивање квалификованом већином.

Подела власти у ЕУ

Однос ЕУ као облика наднационалне интеграције и суверенитета може се посматрати кроз призму основних одлика демократских држава. Опште место је да су одлике демократских држава 1) основна права и слободе, 2) политика учешћа и представничка демократија, 3) подела власти на легислативу, егзекутиву и судство. Када је реч о првом критеријуму основна права и слободе може се рећи да је ово место на коме је суверенитет у највећем делу пренет на ЕУ. Најсликовитији пример јесу стандарди поштовања људских права и основних слобода који су на јединствен начин регулисани на нивоу ЕУ у виду Европске конвенције о људским правима. Посебно је значајна чињеница да одлуке европских правосудних институција у делу поштовања људских права имају обавезујући и апсолутни карактер за све земље чланице ЕУ.

Политика учешћа и представљања саставни су део демократског поретка. Представничка демократија подразумева постојање јаког парламента и његова посебно значајна овлашћења. У овом делу може се рећи да Европски парламент не представља рефлексију парламента-носиоца суверенитета. Ово из разлога што су бројне надлежности (које по праву представљања припадају парламенту) за сада резервисане за Европску комисију или Савет Европе, са тим што се иде и корак даље, јер су поједина овлашћења пренета и на председништво Савета Европе. На тај начин, суверенитет трпи ударац у виду велике моћи коју поседују органи који нису непосредно изабрани од држава чланица. На тај начин ствара се облик двојства у ЕУ будући да суверена законодавна овлашћења јесу подељена између непосредно изабраног тела и делегираног тела чланица.

Када је реч о систему поделе власти као окоснице устројства модерних држава суверенитет се може посматрати кроз три призме. Када је реч о легислативи може се рећи да је у том сегменту тј. нивоу власти суверенитет држава чланица у највећој мери очуван. Ово из разлога што су суверена права у већој мери пренета у домен спољне политике и безбедности, док у осталим сегментима легислатива држава чланица и даље заузима примат са сталним тенденцијама да се и у тим областима измести надлежност на ниво ЕУ, или макар политика унифицира у законодавству држава чланица (такве активности долазе до изражаја у учесталим тренуцима неуспеха европске спољне политике и све чешћих преиспитивања). При томе се не могу занемарити надлежности Европске комисије, која према својим надлежностима има значајна овлашћења која задиру у делокруг парламента.

Уоштено речено, управо релација и односи између Савета Европе и Европске комисије, као два извршна органа, и самих држава чланица које имају крајња извршна овлашћења, тј. надлежности, представљају највећу негацију принципа поделе власти схваћене на класичан начин.

На шта нас подсећа данашња ЕУ?

Данашњи постмодернистички облик суверенитета у ЕУ показује фасцинантне сличности са Европом пре појављивања и утврђивања појма и праксе суверенитета. И то оном Европом која је уздизањем суверенитета срушена. Суверенитет је на почетку своје афирмације настајао на рушевинама средњевековног поретка, у тренутку (крајем 15. века) када је у Европи постојало око 500 и више политичких субјеката, и то као израз противљења универзализму или глобализму Католичке цркве. Такве идеје могу наћи своје утемељење у делима Томе Аквинског који је сматрао да је неопходно постојање јединствене хришћанске заједнице, која омогућава постојање посебних монархија, тј. држава. Такав облик организовања био би једини баласт и равнотежа између универзалне папске власти и већ постојећих власти монарха. Из тог разлога Вестфалски мировни уговор из 1648. године је значајан, јер је представљао победу над првим глобалистичким подухватом у Европи у виду теолошког светског поретка под капом Католичке цркве, будући да је признао потпуно једнака права постојећих држава без обзира да ли је реч о католичким или протестантским државама. Уопштено речено, од тада принцип суверенитета представља основ односа између држава, и камен темељац онога што ће се касније назвати међународна заједница.

Време у коме живимо нам указује да суверенитет какав је био знан до Другог светског рата и пар деценија након тога више не постоји. Не зато што државе више нису суверене, већ зато што је категорија суверености измештена на више нивое одлучивања и организовања. ЕУ је најбољи пример за то. Међутим, не треба занемарити да суверенитет није само норма, суверенитет је, како то истиче Карл Шмит, „одлучивање о норми”. Једини могућ закључак јесте да одлучивање подразумева да суверени ентитет мора имати механизме да одлучује о норми, тј. о примени норме. То подразумева механизам као центар. У данашњем свету, у данашњој ЕУ, тај центар не постоји. Са једне стране, значајним преносом овлашћења суверених држава на органе ЕУ, суверена власт је нестала, али новог носиоца суверене власти, новог центра нема. На такав закључак упућује Весна Кнежевић-Предић кад истиче: „Суверена власт држава чланица је укинута, она више није крајња и апсолутна власт на њиховој територији, али нови центар власти није формиран. Није дошло до сељења суверене власти на ниво организације, већ је такав тип власти нестао. Не постоји ни суверена власт, нити њен носилац – суверен“. Напори који се чине унутар бриселске администрације да се такав центар формира нису довели до успеха. Масовно одбијање предлога Устава ЕУ то је потврдило. Наведено указује да данашњи концепт ЕУ није довео до стварања федералне Европе, већ до нечега што се пре може означити као „федерализација Европе“, макар на нивоу концепта.

Непостојање центра моћи или центра власти у ЕУ свакако да представља значајно упориште суверенитета држава чланица. Реч је о дилеми која је пратила својевремену поделу на федералистички и унионистички концепт европских интеграција.

Пораз федералистичког концепта, који је у својој суштини представљао Конфедерацију независних држава, пратио је и афирмацију теорије функционализма као облика одлучивања који је омогућавао пренос суверенитета само у појединим областима (углавном у домену економске сарадње), и то најпре у оквирима регионалне интеграције или „секторског приступа интеграцији према захтевима глобализације“ (С. Самараџић). То је касније, крајем 80-тих и почетком 90-тих, омогућило доминацију тзв. теорије неофункционализма.

Нема дилеме да суверенитет сам по себи подразумева постојање државе, која представља извор суверенитета, али и једину могућност да се суверенитет даље преноси на наднационалне или наддржавне облике организовања као што је ЕУ. У том смислу је посебно важно истаћи да једино држава, као јединка располажући суверенитетом схваћеним као концепт моћи, има право да се од истог или исте моћи и одрекне.

ЕУ са свим својим покушајима и реформама данас не представља негацију суверенитета, чак ни суверенитета схваћеног у класичном смислу. Разлоге за то можемо тражити у чињеници да ЕУ данас још увек представља тржишно друштво (С. Самарџић), а не политичко друштво. У таквим околностима, када је економски просперитет једини услов негације и жртвовања суверенитета, док уговорни карактер ЕУ остаје нетакнут, а пренос овлашћења представља ствар међудржавних преговора, суверенитет као политичка и правна чињеница није угрожен. Са друге стране, негирање суверенитета од стране ЕУ представља својеврсно негирање саме ЕУ, јер, као што је наведено, ЕУ нема одлуку о центру за одлучивање, карактеристичном за све познате облике носилаца суверенитета.

Зато идеја „федерализације Европе“ предстаља колико пожељан толико и неопходан приступ, јер представља концепт који ће помирити суверенитет држава чланица, као опште место трајања државе као субјекта, и наднационални или глобални карактер ЕУ.

Аутор је дипломирани правник и адвокат у Нишу.